中国从稚嫩走向自信成熟-《WTO经济导刊》

中国从稚嫩走向自信成熟


访谈嘉宾:德恒律师事务所顾问 穆忠和


人物简介:

穆忠和,北京德恒律师事务所顾问,中国人民大学法学博士,长期从事法律、经济等领域工作。


穆忠和见证了我国入世这15年的发展。他从南开大学国际经济法研究所硕士毕业之后,于2001年进入外经贸部(商务部前身)工作,随后在商务部世贸司工作,负责包括谈判在内的WTO相关事务,可以说把自己的黄金岁月奉献给了中国的WTO事业。虽然2015年他离开了商务部,并于2016年9月进入德恒律师事务所工作,但依然密切关注中国与WTO的发展动态,并努力从律师的角度继续为中国参与WTO事业做出自己的贡献。

中国成为WTO规则的最大受益者之一

回忆当时中国加入WTO的谈判,作为亲历了中国加入WTO及多哈回合谈判的一名WTO“老兵”,穆忠和感慨万千:“毋庸讳言,当年对于中国是否应该加入WTO,国内是存在许多不同声音的。如果当时没有党中央和国务院的果断决策,可能中国加入WTO还要推迟很长时间。”事实胜于雄辩,中国加入WTO 15年来在经济贸易领域取得的巨大成就,有目共睹,足以证明中国加入WTO决策的正确性。除经贸领域的成就之外,穆忠和认为,加入WTO还给中国带来了以下几个方面的积极影响:

一是提升了中国参与国际经贸规则制定的能力。首先,由于加入WTO促进了中国贸易与经济快速发展和综合国力大幅提升,从而为中国增强在国际经贸规则制定中的话语权奠定了坚实的物质基础。其次,经过艰苦而漫长的入世谈判以及入世后的多哈回合谈判,中国政府积累了宝贵的谈判经验,培养了一大批优秀的谈判人才,为中国今后更加深入地参与国际经贸规则制定提供了经验积累和人才储备。

二是增强了中国各级政府部门与公民的规则意识。WTO协定是所有成员通过谈判达成并约定共同遵守的一套国际规则。与其他国际组织不同,WTO所有成员都通过接受“反向协商一致”条款而自愿接受了WTO争端解决机制的强制管辖与执行,使WTO的争端解决机制进而使WTO规则具备了“牙齿”。加入WTO使中国政府部门、企业和个人真实地感受到了国际规则的约束性,同时也享受到了国际规则带来的红利,从而提升了自觉遵守规则、积极利用规则的意识。

三是“锁定”了中国改革开放的制度性成果。一国政府通过对等谈判的方式把改革开放承诺纳入国际协定,意味着承担了履行承诺的国际义务,换言之,该国的改革开放承诺被国际协定“锁定”,从而更具稳定性和可预见性。相比之下,对于未纳入国际协定的单纯的自主开放措施,由于不受国际义务约束,可以通过行政程序较为轻易地进行修改甚至出现倒退,从而使这些措施处于不稳定状态,不利于保护改革开放成果。因此,加入WTO给中国带来的一个重大积极影响,就是“锁定”了中国改革开放的制度性成果,确保了中国的改革开放只能前进,不能倒退。当然,这种“锁定”是阶段性的,随着中国改革开放进程的不断深入以及WTO多边贸易谈判的进展,中国还需要把更高层次、更宽领域的改革开放措施通过国际协定不断加以“锁定”。

回顾这15年,中国对WTO参与和表现大概经历了三个阶段。第一个阶段是抓紧学习与适应规则阶段。入世之初,与欧美等WTO老手相比,中国还显得比较稚嫩,对于WTO规则基本上处于加紧学习的状态。从当时国内迅速掀起的WTO研究热潮即可见一斑。第二个阶段是学有所成、尝试利用规则阶段。这期间,中国政府部门、学术界及律师界对WTO 规则的理解有所深化,尝试运用WTO争端机制,解决与其他WTO成员的贸易纠纷,维护本国利益。第三个阶段,中国走向了自信与成熟。主要表现是,中国成为了WTO多边贸易谈判的核心成员,在争端解决机制中也表现得更加游刃有余。

中国经济活力有待进一步激发

在充分认识到中国加入WTO及后续参与WTO事务中取得巨大成绩的同时,穆忠和认为必须冷静客观地反思工作中的问题。概括而言,主要有以下几点不足之处:

一是缺乏有效的利益损失补偿机制,削弱了持续对外开放的动力。我们说对外开放可以促进经济发展并且增进人民的福祉,如果从国家层面和宏观角度来观察,这个观点肯定没问题并且已经被实践所证明,但如果从某个具体的产业、部门和群体的角度来看,情况并非如此,一项具体的开放措施往往导致一部分人受益而另一部分人受损。比如,降低农产品关税会使农产品加工行业和消费者受益,但同时可能会损害部分农业生产者的利益。我国目前尚未建立专门的机制来补偿因对外开放而对部分群体利益造成的损失。这一方面有失公平与正义,同时也引发了这部分群体对实行开放政策的不满甚至抵制。因此,无论是为实现社会正义,还是为争取这些利益受损群体对进一步开放的支持,中国都有必要尽快建立对外开放利益损失补偿机制。

二、部分领域改革滞后,使我们在部分多边领域陷于被动。应当说,中国加入WTO 15年来,根据自身所做的承诺,进行了全方位的改革,取得了举世瞩目的发展成就。但随着履行入世承诺压力的逐步减小,加之既得利益者的保守立场,部分领域的改革已出现滞后。以国企改革为例,尽管党中央和国务院出台了一系列加快国企改革的政策,相关部门也付出了巨大努力加以推动,但在具体执行层面,制约国企发展的一些根本性问题如决策机制问题、激励不到位问题等依然没有得到有效解决。这种状况导致我国在应对WTO反补贴、加入《政府采购协定》等领域面临巨大压力。当然,国企改革滞后带来的更严重的负面影响是抑制了市场配置资源机制的正常运转,降低了资源配置效率,压抑了中国经济内在动力和活力的发挥。

三、缺乏前瞻性研究与布局,未能充分响应快速变化的企业诉求。毋庸置疑,加入WTO以来,中国在WTO学术研究方面取得了重大的进步,为政府部门开展WTO谈判等工作提供了有力的支撑。但我们也必须清醒地认识到,中国的WTO研究在前瞻性和宏观格局方面还有很大的提升空间。以电子商务领域为例,尽管学界对于该领域涉及的国际规则问题已有所关注与研究,但与行业的发展速度和企业界对于国际规则的诉求相比,仍显得相对滞后。

中国应积极引领全球治理体系变革

随着国内外形势的发展,目前WTO的热度有所下降,特别是多哈回合谈判进展艰难,久拖不决,让很多人对WTO失去了信心,甚至怀疑多边贸易体制未来在全球经贸发展中的作用和地位。

不过,穆忠和却坦言:“我对WTO是有信心的。WTO在全球范围建立的多边贸易规则体系未来将继续发挥不可替代的作用。”随着中国综合国力的不断提升以及参与WTO事务能力与经验的逐渐积累,他表示,有理由期待中国在WTO舞台上会表现得更加出色。

如今中国作为全球第二大经济体、第一货物贸易大国,未来在WTO该何去何从,穆忠和进行了深入的思考,并提出了中肯的建议。他认为,从宏观和战略角度来讲,中国对WTO的参与应当放到积极引领全球治理体系变革的大局中加以理解和把握。

就具体工作层面而言,穆忠和认为我国在WTO事务领域应做好以下4个方面工作:

一是要尽快建立统一、协调的谈判参与机制。要避免部门之间因考虑局部、短期利益而相互掣肘,从而延缓甚至阻碍对外谈判进程,最终损害国家整体和长远利益。

二是深化重点领域改革,争取在WTO事务上的主动。加快推进国企改革是重中之重,国企改革的成功,一方面可以极大地释放中国经济的内生动力与发展活力,提升中国的经济实力,另一方面有利于中国在反补贴、加入《政府采购协定》谈判等领域赢得主动。

三是未雨绸缪,提高参与国际规则制定的前瞻性。《G20全球投资指导原则》通过后,中国应积极参与甚至引领未来全球投资规则的制定。因此我们有必要尽快研究把全球投资规则谈判置于WTO框架内的利与弊等问题。另外,随着区块链技术的日渐成熟和应用范围的不断扩大,对传统的贸易模式可能带来颠覆性的变革,我们也有必要从国际规则的角度尽快加以研究。

四是强化人才战略,建立能够培养并且留住WTO人才的体制机制。事实上,我们加入WTO以来已经培养和打造了一大批可以胜任WTO谈判、争端解决、贸易政策合规等方面工作的专业人才,但由于我国整体人才体制缺乏科学的激励机制等原因,近年来人才流失状况严重。因此,未来的人才体制改革应该从更加注重留住人才的角度着手。当然,还应当树立全国WTO人才一盘棋的理念,灵活运用各种方式,调动各方积极性,把学术界、司法界、律师界的人才资源充分利用起来。

责任编辑:DJ

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